原创 · 探讨 | 借鉴工商案件核审制度 全面实施处罚决定审核

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2017年9月1日,全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国法官法>等八部法律的决定》公布,自2018年1月1日起施行。修改八部法律,旨在建立国家统一法律职业资格制度。其中,对《行政处罚法》作出修改内容为:“在第三十八条中增加一款,作为第三款:‘在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。’”这是我国法律首次规定行政处罚审核制度,全国各行政部门都应遵照执行。

《行政处罚法》实施后,原国家工商局就制定了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》,建立了案件核审制度。其后,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》专设“核审”一节,对核审机构、时间、内容、意见作了详细规定,实践证明也是富有成效的。借鉴和参考工商案件核审制度,对全面建立和实施处罚审核制度是有必要的。

一、审核的相关文件

1.党中央和国务院文件。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“严格执行重大执法决定法制审核制度”。

中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求“严格执行重大行政执法决定法制审核制度,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定”。

国务院办公厅《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》明确“试点单位作出重大执法决定之前,必须进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定”。

2.部门规章及规范性文件。

《建设行政处罚程序暂行规定》要求“法制工作机构会同有关单位进行书面核审”,并规定了核审内容和意见。

《商务行政处罚程序规定》要求“交由本部门案件核审机构核审”,并规定了核审机构、内容和意见。

《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》要求“交登记管理机关法制工作机构或者法制工作负责人进行书面审核”。

《质量技术监督行政处罚案件审理规定》明确“案审委应当下设办公室(或者专职工作人员)”,按照查审分离的原则设置案审办,对行政处罚案件进行初审。

《中国人民银行行政处罚程序规定》要求“移送法律事务工作部门征求意见”,并规定了审核内容和意见。

《环境行政处罚办法》要求“按照查处分离的原则送本机关处罚案件审查部门审查”,并规定了审查内容。

《林业行政处罚程序规定》要求“送法制工作机构提出初步意见后,再交本行政主管闻门负责人审查决定”。

《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》明确“需要予以行政处罚的,应当……移交案件审理部门”。

《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法(试行)》要求“将调查报告连同所有案卷材料移交审查机构”,并规定了审查内容和意见。

《烟草专卖行政处罚程序规定》要求“由本部门法制工作机构或者专职法制工作人员……进行合法性审查并签署意见”。

《气象行政处罚办法》要求“送本级气象法制机构审查。无气象法制机构的,由气象主管机构负责人审查”。

《出入境检验检疫行政处罚程序规定》要求“对违法行为提出处理意见,送法制工作部门审查”,并规定了审查意见。

《安全生产执法程序规定》要求“适用一般程序的安全生产行政处罚案件应当由内设的法制机构进行案件的合法性审查”。

《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》要求“移送行政处罚委员会办公室”,并规定了审理内容、意见。

《中国证券监督管理委员会关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》要求“法律部负责案件的违法行为定性、违法事实认定、处罚种类和幅度确定等法律适用工作”。

《食品药品行政处罚程序规定》要求“应当组织3名以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见等进行合议”,并规定了合议意见。

《卫生行政处罚程序》要求“承办人在调查终结后,应当对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度进行合议并作好记录”,并规定了合议内容,对合议机构和人员未作规定。

《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》明确“海关对已经调查终结的行政处罚案件,应当经过审查;未经审查程序,不得作出撤销案件、不予行政处罚、予以行政处罚等处理决定”及审查的内容。

《价格行政处罚程序规定》要求“价格主管部门应当以案件调查报告为基础对案件进行审理”,规定了审理内容,未作人员及其他规定。

《邮政行政处罚程序规定》《安全生产违法行为行政处罚办法》《水行政处罚实施办法》《农业行政处罚程序规定》《教育行政处罚暂行实施办法》《旅游行政处罚办法》《文化行政处罚程序规定》《文物行政处罚程序暂行规定》《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》《公安机关办理行政案件程序规定》《档案行政处罚程序暂行规定》《国土资源行政处罚办法》《互联网信息内容管理行政执法程序规定》《司法行政机关行政处罚程序规定》《交通行政处罚程序规定》对审核内容未作规定。交通运输部《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》要求对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚“移送交通运输行政执法部门的法制工作机构进行审核”,并规定了审核内容、审核意见。

3.地方政府规章和规范性文件。

《广西壮族自治区行政执法程序规定》要求“调查终结……送本机关法制工作机构或本机关指定的其他机构进行审核”。

《浙江省行政程序办法》明确“作出重大行政执法决定前,应当经法制审核”。《山东省行政程序规定》《海口市行政程序规定》均要求“情节复杂或者重大的行政执法决定应当经行政机关法制机构审查后,由行政机关负责人集体讨论决定”。

《安徽省人民政府贯彻国务院关于实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》要求“凡政府各部门依法须提请本级政府作出行政处罚决定的,由本级政府法制工作机构负责审核后报政府批准”。《安徽省人民政府关于进一步改进和规范行政执法工作的意见》要求“除适用简易程序的案件外,各级行政执法部门办理的行政处罚案件,应当由本部门的法制工作机构对案件的事实、证据、依据、行政裁量等进行审查,并出具审查意见”。

《江苏省行政程序规定》《湖南省行政程序办法》《宁夏回族自治区行政程序规定》《西安市行政程序规定》对行政处罚审核内容未作规定。

二、全面做好审核工作

1.审核范围。一般程序行政处罚均应在决定前进行审核。未经审核不得作出处罚决定,即使作出处罚决定的,属于《行政处罚法》第三条第三款不遵守法定程序情形而无效。

2.审核机构。审核机构应当与办案机构相分离,法制机构为审核机构比较适合;没有法制机构的,由负责法制工作的机构审核,指定专职或者兼职法制员。派出机构如公安派出所、工商所、食品药品监管所、税务所以自己名义处罚的,由法制员审核,法制员为办案人员、负责人之外人员。

3.审核时间。审核宜在调查终结后、事先告知前,经审核后报机关负责人批准后,以机关名义发放事先告知书或者听证告知书。

4.审核内容。以事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处理适当、文书规范为目标,对管辖权、当事人的确定和基本情况、违法事实、调查证据、法律定性、适用依据、处罚内容及裁量权行使、实施程序、法律文书等方面进行审核。

5.审核意见。针对办案机构的建议,法制机构审核后提出同意、纠正、移送其他行政机关或者司法机关等书面建议和意见,没有同意的需说明理由。审核意见交办案机构存入案卷。

6.异议处置。办案机构对审核意见有异议,可以要求复审并说明理由,对复审意见仍有异议的,由机关负责人集体讨论决定。

三、几点建议

1.增加法律职业资格人员。目前,行政执法人员中通过原律师职业资格考试、国家统一司法考试的人员很少。国家统一法律职业资格制度对审核人员实行“老人老办法、新人新办法”,但这只是暂时的,随着人员的更新和轮岗,将导致符合审核资格的人员极少甚至没有。行政机关在招录、遴选公务员时,可以考虑招收具有相应资格的人员。同时,积极鼓励现有人员参加国家统一法律职业考试,取得相应资格。加强学习和培训,不断提高审核人员素质,真正实现审核人员法律水平与法官、检察官相媲美。

2.充分尊重审核意见。审核以案卷主义为原则,以不同于办案机构的视角对待行政处罚,有利于更好提高案件办理质量。负责人、办案人员应当尊重审核意见,不能将审核视为仅仅是一个环节、一个步骤而已,也不能因为当事人接受处罚、实际中不好操作等原因降低执法要求。

3.修改和制定法律法规。部门规章和地方政府已经建立了审核制度的,宜根据实际进行完善,细化相关规定;没有建立审核制度的,宜修改规章,专门规定审核制度内容。充分吸收部门规章、地方政府规章行之有效的规定和执法实践经验,制定行政处罚程序方面的行政法规或者修改《行政处罚法》,对行政处罚各个程序进行细化规定。


(本文作者:安徽省黄山市工商局 王雨沐,如需转载请注明出处。)


文章内容不代表本社观点


制作单位:中国工商出版社 数字出版部




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